Un largo camino hacia la “Single Window” argentina. Los desafíos de una Ventanilla Única del Comercio Exterior Argentinos (VUCEA).
Por Diego Dumont. Contador. Despachante de Aduana. Especialista en Comercio Exterior (UNR). Autor de Comercio Exterior para No Especialistas.
Argentina se vuelve a meter de lleno en la materialización de una Ventanilla Única de Comercio Exterior. Si bien la primer experiencia data del año 2012, cuando se implementó la inolvidable DJAI como “Ventanilla Única Electrónica” (RG AFIP 3252/12 y 3255/12), aquella fue una prueba efímera y acotada a la administración de las importaciones. Después en 2014 hubo un tibio intento con la RG AFIP 3599/2014 pero la norma quedó huérfana de continuidad.
Pero esta vez la cosa pinta diferente, y el equipo de Macri está enfocado en materializar la
“Single Window” nacional. En octubre pasado hubo un relanzamiento general del Régimen por Decreto 1079, que incluye un Comité de Implementación que involucra a la propia Jefatura de Gabinete de Ministros (más AFIP y Secretaría de Comercio). A continuación, se sumó a la VUCEA el SENASA (Resolución Conjunta AFIP 3972/2016 y SENASA 774/2016) y el INV (Resolución Conjunta AFIP 3981/2016 e INV 234/16). Hace pocos días AFIP comunicó a los operadores (por SICNEA) la puesta en marcha para algunas operaciones competencia de estos dos organismos.
Pero ¿qué podemos aprender de la experiencia internacional y a qué desafíos habrá que enfrentarse para lograr una verdadera Ventanilla Única Integral?.
La Ventanilla Única en el mundo
Mucho antes de llamarse Ventanilla, los países asiáticos la introdujeron como pilar de su comercio exterior. En especial, Singapur la puso en marcha en 1989 con el nombre de TradeNet, y luego Hong Kong hizo lo propio en 1997 con TradeLink. Mientras que normalmente la Ventanilla Única se mueve por los ejes Gobierno-Operador, y Gobierno-Gobierno, países asíáticos como Korea, Hong Kong y Singapur avanzaron sobre el eje Operador-Operador, integrando a la Ventanilla Única documentación electrónica y medios de pago, siendo pioneros del comercio sin papeles.
Fue recién en 2004, cuando se empezó a hablar de Ventanilla Única para el Comercio Exterior, como tal (“Single Window”, en inglés). La Comisión Económica de Naciones Unidas para Europa (UNECE, su siglas en inglés), por Recomendación N° 33 la definió como ámbito (virtual) “que permite a las partes involucradas en comercio y transporte presentar información comercial y/o documentos por única vez, para cumplir requerimientos para importación, exportación o tránsito de mercaderías”. La Recomendación proporcionó diferentes modelos para alcanzar los objetivos: una única autoridad receptora/canalizadora de la información; un Sistema Único Automatizado para recepción de información, o un sistema automático de transacciones desde el cual el operador pueda interactuar con diferentes organismos.
Posteriormente en 2005, los Directores Generales de Aduanas en representación de los entonces 166 miembros de la Organización Mundial de Aduanas se reunieron en Bruselas, adoptando por unanimidad el Marco de Estándares “SAFE” para Asegurar y Facilitar el Comercio Mundial. Uno de sus elementos clave es la utilización de la tecnología informática en los envíos entre las aduanas, que mas adelante será materializada como Ventanilla Única (punto 1.3.8, del Marco SAFE).
En 2013, la OMC se sumó a la tendencia mediante el Acuerdo de Facilitación del Comercio de Bali, que está muy próximo a entrar en vigencia, y prevé expresamente a la Ventanilla Única Electrónica como instrumento para su consecución (artículo 10, apartado 4).
El impulso se propagó por el globo. Hacia 2012, según el Banco Mundial, de 150 países encuestados, 49 ya estaban inmersos en la implementación de la Ventanilla Única, y 20 de estos ya tenían incluidos a los organismos estatales más relevantes. La Ventanilla Única está presente en los cinco continentes, pero los países en desarrollo llevan la delantera por sobre los desarrollados. Por ejemplo, Estados Unidos apenas se inicia en la implementación de la ventanilla (ITDS) para exportaciones de pymes. Uno se pregunta, hasta qué punto ciertos países están dispuestos a simplificar y facilitar trámites (sobre todo desde el lado de la importación).
En Latinoamérica se destacan Colombia y Perú (VUCE- Sunat-), que comenzaron a implementar la Ventanilla Única en 2006. Posteriormente se sumaron otros países, como México (VUCEM) y Ecuador (VUCE), en 2010; Chile (VUCE –Sicex-) y Bolivia (Gobierno Electrónico), en 2011; Uruguay (2013), Panamá (2016) y Argentina.
Dificultades a superar
Se sabe que la implementación de Ventanillas contribuye a la facilitación del comercio, a la simplificación de procesos (evitando duplicación), a la armonización de información, a mejorar la eficiencia y eficacia de los controles y a otorgar previsibilidad. También que dota de más transparencia al ámbito fiscal y aduanero, contrarrestando la corrupción, y que reduce costos al gobierno y a los operadores (se estima un ahorro anual para Argentina, de U$S 6.500 millones en costos del comercio exterior). Incluso, el concepto de Ventanilla Única es adaptable para utilizarse de manera sub-nacional o Supranacional (un ejemplo es la Ventanilla Única Regional de ASEAN, lanzada en 2005; o la posible Ventanilla Regional del NAFTA, hoy cuestionado por Trump).
Pero tan cierto como lo dicho son los desafíos a encarar. Argentina se encuentra muy relegada aún en rankings como el Doing Business del Banco Mundial en lo que refiere a comercio transfronterizo (puesto 117 de 190). Si la Ventanilla Única es el ámbito tecnológico en el que recalan de manera integrada todas las operaciones del comercio exterior y transporte internacional y sus trámites asociados, es indispensable que las Aduanas de los gobiernos celebren acuerdos de cooperación con otros organismos gubernamentales relacionados con el comercio internacional, y la experiencia internacional indica que en la práctica, es muy difícil que abarque a todos estos organismos, y que muchas veces las razones son más políticas que técnicas (mencionemos por ejemplo la puja de intereses dentro de los propios organismos y entre Nación y Provincias). También es duro convencer a otras agencias estatales de adoptar el Sistema Armonizado para clasificación de las mercaderías en sus normas. Por estos motivos, la mayoría de los gobiernos opta por una adopción progresiva, incorporando organismos paulatinamente, versus una implementación de shock tipo big bang. Y un detalle no menor son las nuevas corrientes proteccionistas, que hacen que los países se enfoquen mucho más en simplificar trámites de exportación por sobre los de importación.
Como si fuera poco, aún hay una presencia importante del papel en las transacciones comerciales y un Sistema de Aduana –Malvina- que tiene techo en Windows XP, ya sin soporte de Microsoft. No es casual que en algunos países la Ventanilla Única fuera lanzada conjuntamente con una modernización de los Sistemas de Aduana (teléfono para Abad).
El comercio mundial ha crecido en el mundo en la última década, y aunque moderadamente, continúa haciéndolo. Pero también lo han hecho sus costos e ineficiencias. Esto obliga a focalizar los esfuerzos para estar a la altura del mundo que viene, no basta con eliminar aranceles.
La aventura no es fácil, pero tampoco imposible. En palabras de Koh Tat Tsen[1], “implementar una Ventanilla Única Nacional es extremadamente complejo y costoso. Requiere tremendo esfuerzo, cambio de mentalidad y por sobre todo… una voluntad política de hierro”.
[1] “Ten Years of Single Windows Implementatrion: Lessons learned for the future”. Jonathan Koh Tat Tsen,Discussion Paper, Global Trade Facilitation Conference, Génova, Diciembre 2011 (en inglés).